清承明制。清王朝的很多政体制度都继承了明王朝，其中官僚系统亦是如此。尤其是地方官僚系统，几乎与明王朝配置相同。但是，对于同为地方高级行政长官的总督与巡抚，明清两朝却有一个本质上的区别。

这个区别就是：在明朝，总督与巡抚隶属于京官，也就是中央官员，而在清朝，这两个官职是名正言顺的地方大员。

为什么会出现这样的不同呢？这就要从巡抚与总督在明朝的起源说起。

明太祖朱元璋画像

朱元璋在一统天下之后，对于如何统治这个国家也是绞尽脑汁。

明初在元朝基础上对全国行政区域进行了简单重新划分，将地方行政事务一分为三，由三个平行部门机构分别管理，俗称为“三司”，即承宣布政使司（下文简称布政使），提刑按察使司（下文简称按察使）和都指挥使司。布政使负责地方民事，按察使负责地方法律诉讼以及对地方官员有纪检权，都指挥使掌管地方军事。

“三司”又以布政使官品阶最高，为理论上地方行政最高长官。

明朝布政司分布

但三司之间缺乏统一领导，在事务处理过程中，往往是本位主义，导致各司部之间，相互掣肘、推诿之例屡见不鲜。就算是本司部之内，最高长官又存在左、右各一人，双方政见不一很正常，互相诋毁与拆台更是常见。在这种情况下，地方行政效率低下可想而知。

洪武十三年，发生了一件震惊朝野的大事——那就是胡惟庸案。此事之后，朱元璋废除了中书省，也就是丞相之职，由他直接统领六部，而地方行政长官也直接向六部汇报。

明代官制简表

如此一来，地方行政长官对应的顶头上司也发生了变化，布政使、按察使以及都指挥使分别向不同部门汇报工作，地方行政官僚更加离心离德。长此以往，地方政务不说废弛，也基本上是半瘫痪。

迫于无奈，洪武二十四年，皇帝派中央官员到地方整顿与管理地方事务，名曰“巡抚”。

“巡抚”隶属于中央编制，只是到地方工作。既然是中央委任，权力自然凌驾于地方官员之上。此外，朝廷对于巡抚更给了一个核心任务，督办地方税收。连封建王朝之根本——税收，都到了需要中央委派官员督办的程度，明王朝地方政务废弛，可见一斑。

朱元璋墨迹

既然是中央外派，朝廷的初衷是整顿地方与督办税收工作结束之后就可以召回，但实际结果是，地方政务根本很难离开这个人。很多事例证明，此人前脚刚走，后脚地方行政之间的推诿与低效就显现。于是，巡抚率先成为中央委派地方的“钉子户”。

既然有了“钉子户”巡抚，是否所有地方问题都能够迎刃而解呢？当然不是。

巡抚职权本身是有局限的，他只能督办与管理本省事务，一旦遇到跨省问题，巡抚之间又开始“顶牛”，尤其是战争时期，需要多省协作之时，这种弊端立马显露无疑。

土木堡之变

英宗时期，北元蒙古后裔南下入侵，英宗皇帝御驾亲征，结果成了蒙古人的俘虏，史称“土木堡之变”。在王朝岌岌可危之时，英宗之弟郕王继位，即代宗。为了有效调动全国军事力量，阻止蒙古人南下，中央再次委派官员下地方督办区域军政事务，“总督”由此而生。

总督职权跨省，而且掌管军政两界，地位自然在巡抚之上。但是总督这个职务并没有很快在明王朝如同巡抚那般成为地方“钉子户”，而是必要时委任，事毕则委派之人返回中央，总督职务自然撤销。

随着明王朝统治的日益腐朽，各方反动势力崛起，帝国战事不断，总督因此也成为常任职务，换句话说，也“钉”在地方了。

明朝官员

既然巡抚与总督都已经“钉”在地方，为什么明朝不将这两个职务划为地方官呢？

总结原因有三：

一、祖制不可违，政务繁忙没时间与精力研究这个事情。

二、朝廷委派官员不断累加，在总督之后又来了经略、督师，这些都是中央临时委任职务，与总督之间职责重叠严重，至于谁的官更大，其实也很难说得清楚。基本原则就是朝廷让谁说了算，谁的官就大。

三、中央各方势力争权夺利，犬牙交错，哪一方占上风，就有了控制地方的资本，因此不能太清楚明确。

关于第三点有必要简单说明一下。在地方除了朝廷委派官员监督督办之外，别忘了还有“另类”主角——太监。明成祖朱棣因为有太监相助，获得靖难之役成功，从此，太监地位迅速崛起。前文所述，地方军务本隶属于都指挥使司管辖，但是朱棣不放心，就委派可靠太监监视，名曰监军。

明朝《宪宗元宵行乐图》里的太监

这些人因为是皇帝亲信，嚣张跋扈，所监视范围自然不能够局限于军事，地方政务也得插上一杠子。所以，总督和巡抚这样主管地方的官职，在明朝一直都是“临时工”。不得不令人唏嘘。

前往总督衙门的清朝官员

清代时，在沿用明代地方官职体系的同时，更总结了明代官僚体系的弊端。清政府在进一步将明代省级地方行政区——承宣布政使司（非官职）——拆分为行省的同时，将巡抚与总督以地方官职常态化。

其中，以巡抚为本省行政长官，总督通常为跨省（也有只管理一省）督办军政两界事务为主要职责，是名义上的地方官最高职务。尽管清为了制衡这两个官职，也有意将双方职位的上下级关系模糊化，给地方行政管理带来了诸多不便，但是没办法，这也正是中国古代皇权统治下的严重弊端。